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防范和化解地方政府隱性債務風險

  編者按:

  地方政府隱性債務整體風險可控,但需注意部分債務率較高的縣市區域可能存在的局部風險及其擴散效應。為促進經濟健康持續發展與結構轉型,應堅持對地方政府增量債務的管控,多渠道地化解存量債務?;獯媼空窆討?,可利用中央加杠桿、引導社會資本有效合規地進入基礎設施和公共服務領域來對沖債務治理過程中的經濟下行壓力,以做好穩增長與防風險的平衡。

  政府債務包括中央政府和地方政府的債務。中央政府債務比較明晰,主要手段是國債發行,近三年凈融資規模穩定在1.4萬億元左右。地方政府債務比較復雜,尤其是隱性債務,統計口徑與范圍存在較大爭議,但規模偏高已經成為共識。

  地方政府隱性債務整體風險可控,但需注意部分債務率較高的縣市區域可能存在的局部風險及其擴散效應。為促進經濟健康持續發展與結構轉型,應堅持對地方政府增量債務的管控,多渠道地化解存量債務?;獯媼空窆討?,可利用中央加杠桿、引導社會資本有效合規地進入基礎設施和公共服務領域來對沖債務治理過程中的經濟下行壓力,以做好穩增長與防風險的平衡。

  具體形式

 ?。ㄒ唬┘斜硐?。自2014年~2015年43號文與新預算法確定了地方政府舉債新途后,借助城投融資平臺與PPP等主體違規舉債擴張的行為仍然頻頻出現,給地方政府新增了較大規模的隱性債務,集中體現為三種形式:一是為國企(城投平臺)、機關事業單位、產業引導基金及PPP項目等主體舉債融資提供隱性擔保,包括出具承諾函或擔保函(及其他文件),以機關事業單位的國有資產為抵押品幫助企業融資等形式。二是將建設公益性或準公益性項目舉借的債務,直接納入到財政預算支出范疇,由財政資金償還。三是地方政府違背商業原則,具有固定支出責任的中長期財政支出,集中在PPP、產業引導基金、政府購買服務等領域,包括承諾最低收益、承諾本金回購、承諾社會資本虧損損失等形式。

 ?。ǘ┚嚀逯料阜至煊?,又有不同的特色。如在PPP領域中,規范的中長期財政支出應當至少滿足兩個條件:一是PPP支出責任在一般公共預算的10%以內;二是PPP支出經過了嚴格的績效考核評價,與社會資本對項目的建設運營效率、成果等因素相關。但現有的PPP入庫項目,尤其是早期的項目,采取固定回報形式,合同無績效付費條款,直接將PPP做成了延長版的BT(建設—移交);或是績效考核不痛不癢,僅與極少量付費掛鉤等。如果存在這些問題,則與PPP相關的支出不應被認定為規范的中長期財政支出。因為“無論項目結果好壞,社會資本收入不變,財政支出固定”的特點和商業原則相悖,應被認定為地方政府的隱性債務。

  風險分析

 ?。ㄒ唬┑胤秸穹縵照蹇煽?。隱性債務余額雖然整體較高,但具有或有債務的特征,只有原債務人(如城投)債務到期無法償還時,地方政府財政才具有代償的必要性。假設以10%的代償率計算,2018年末城投37萬億元的有息債務,地方政府需實質性承擔3.7萬億元的債務,加上18萬億元的政府性債務,共計21.7萬億元的債務余額,占全國地方政府綜合財力的90%左右,仍處于IMF提出的標準區間(90%~150%)。

 ?。ǘ┙峁剮緣木植糠縵詹蝗鶯鍪?。部分地區尤其是縣市級的債務總量龐大,增長較快,債務率偏高,財政存在一定的壓力。部分區域的債務可能存在擔保鏈,城投之間互相擔保增信,若單一主體出現流動性?;?,則整個擔保鏈上的主體都會受到牽連,進而使債務違約風險快速擴散升級。同時,在規范地方政府隱性債務的過程中,當原有的擔保函或安慰函被撤銷后,金融機構對城投的認可度下滑,可能會出現惜貸、抽貸等現象,從而使在建工程項目停滯,政府與金融機構之間出現糾紛瓜葛。

 ?。ㄈ┮哉窨贍芏院旯鄣骺卣咝緯曬?。現有債務多形成于基礎設施建設、PPP等領域,建設周期長,現金流創造能力差,債務到期可能需要依靠借新還舊來償還。在貨幣政策處于寬信用與寬貨幣周期時,借新還舊壓力較小,風險偏低;但當貨幣政策因防風險、保持內外均衡等因素開始收縮信用時,部分區域的城投平臺可能會陷入再融資難的困境,債務風險會顯著加大,持續下去可能會對貨幣政策構成掣肘。

  政策建議

  隱性債務的形成與增長,地方政府、金融機構等主體均有相應的責任。一方面,部分地方黨政領導干部政績觀不正確,容易出現過度舉債、無序舉債搞建設,違法違規或變相舉借的債務缺乏預算約束等行為,“借、用、還”管理脫節,形成企業借債、政府使用、償債資金無法落實的局面。違規舉債問責力度不夠,也容易使部分地方政府黨政領導干部存在僥幸心理。另一方面,金融機構也在推波助瀾。如存在地方財政兜底幻覺,缺乏合規意識,為投資收益與資產的安全性,有意愿主動接受地方政府提供債務的擔保,從而成為地方政府的隱性債務增長的幫兇。

  為防止地方政府債務進一步增長,防范地方政府債務風險,我們認為應從以下四個方面著手:

 ?。ㄒ唬┤婕觳獾胤秸哉?。建立起全口徑的債務衡量體系(尤其要考慮折算系數的問題),便于遏制隱性債務增量,尤其需要加強對隱性債務代償率的研究,方能更準確地評估地方政府面臨的財政壓力與債務風險。

 ?。ǘ┒嚳匠齷骰獯媼空?。存量債務的去化是一個長周期的過程,要把握好經濟增長與防風險之間的平衡,利用中央加杠桿、動員民間資本有效合規地進入基礎設施和公共服務行業等手段對沖債務防范治理過程中的經濟周期下行壓力。綜合利用財政資金、政府股權及經營性國有資產出讓權益收入、項目收入等資金償還債務,對于一些具有穩定現金流的項目,可以合規地轉為企業經營性債務;對于部分債務率較高,互保風險較高的區域,可視情況進行債務風險化解試點,定向解決潛在隱患。

 ?。ㄈ┘絳3植⒔徊郊憂拷鶉詡喙艿那慷?。避免在結構性寬信用周期里出現資金套利,金融機構與企業變相違規為城投平臺輸血,增加地方政府隱性債務規模的現象。完善中央與地方金融監管體制,避免地方政府對金融監管的不當干預。

 ?。ㄋ模┲偽旮偽?。除部分地方政府自身存在違規行為外,1994年分稅制改革后,地方事權與財權的不匹配,也是造成地方政府違規舉債的根源之一。應抓住當前改革的良好契機,進一步理順中央地方的財稅事權體系,提高地方政府收入與支出的匹配度,同時繼續強化審計與問責,硬化現有的預算體系,淡化GDP的考核導向,樹立正確的政績觀。

  【第一作者系中央財經大學金融學院教授;第二作者系聯訊證券首席經濟學家。本文得到國家自然科學基金委應急管理項目“防范和化解金融風險”(批準號71850005)的資助?!?

責任編輯:李昂
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